MIKLÓSI ZOLTÁN

Terrorizmus és emberi jogok

 

Élet és Irodalom

Az elmúlt három évben a terrorizmussal foglalkozó elemzések többségének egyik alapfeltevésévé vált, hogy 2001. szeptember 11. óta az alapjogok és a nemzetbiztonság egymással gyakran ütközo szempontjait a korábbiakhoz képest megváltozott súllyal kell figyelembe venni a megkövetelheto szabadságszint megállapításakor. Magyarán, a mai "megváltozott világban" nagyobb mértéku szabadságkorlátozás fogadható el indokoltnak, mint amikor a terrorfenyegetettség nem volt enynyire kézzelfogható, vagy legalábbis nem volt a közvélemény és a politikai döntéshozók elott ennyire nyilvánvaló. Úgy vélem, még az emberi jogok elkötelezett harcosai között is kevesen vannak, akik eleve elutasítják ezt a gondolatmenetet. A legtöbben elfogadható kiindulópontnak tartják, hogy amennyiben a terrorizmus által az emberi életekre jelentett veszély bizonyítottan, számottevo mértékben megnott, akkor e veszély visszaszorításának jogos igénye igazolhatóvá teszi bizonyos szabadságjogok átmeneti vagy tartós korlátozását, feltéve, hogy e cél más, szabadságkorlátozást nem igénylo eszközökkel nem érheto el.1 A legtöbb vitás kérdés arra vezetheto vissza, hogy ennek az absztrakt megállapításnak a helyessége önmagában semmit sem mond az egyes szabadságkorlátozó intézkedések megalapozottságáról, vagy éppen arról, hogy valóban olyan helyzet van-e, amely indokolhatja a szabadságjogok korlátozását a terrorizmus elleni harc nevében.

Mi az, ami megváltozott?

A szeptember 11-e utáni közhangulatban sem Amerikában, sem más liberális demokráciában nem szorult különösebb igazolásra az az állítás, hogy a terrorizmus veszélye új dimenziókat öltött. Ezen nem lehet csodálkozni: az áldozatok rettenetes nagy száma, a World Trade Center és a Pentagon elleni támadások stratégiai jellege, a puszta tény, hogy a világ leghatalmasabb államának politikai vezetése átmenetileg - ha csak órákra is - megbénult, mind azt sejtették, hogy valami új, korábban ismeretlen mértéku veszéllyel állunk szemben. Mennyi az igazság ebben az igen széles körben rögzült benyomásban? A terrorizmus, tehát a valamely társadalom véletlenszeruen kiválasztott tagjai ellen irányuló, megfélemlítési célzatú politikai eroszak legalább a második világháború óta közismert, a hetvenes évek óta pedig eléggé elterjedt ténye a politikai konfliktusoknak. A Szovjetunió szétesésével és az indiai, pakisztáni és (vélelmezhetoen) észak-koreai nukleáris arzenál megjelenésével kétségtelenül megnott az esélye annak, hogy terroristák tömegpusztító fegyverekhez juthatnak. Ezek a tények reális veszélyt jelentenek, és valóban sürgos és összehangolt politikai cselekvést követelnek a vezeto liberális demokráciák részérol.

Azonban mindegyikük jó néhány évvel a szeptember 11-ei tragédia elott is ismert volt, s nehéz volna azt állítani, hogy e teljesen konvencionális eszközökkel véghezvitt támadások a már eddig is ismert összefüggéseket új megvilágításba helyezték volna. De egy vonatkozásban a szeptember 11-i merényletek csakugyan megvilágították a terrorizmus részben megváltozott természetét. A korábbi évtizedekben a terrorcselekmények szorosan kötodtek jól körülhatárolható helyi konfliktusokhoz és egyszeruen értelmezheto, hagyományos csoportkövetelésekhez: megszálló csapatok távozásának, az állami autonómia elérésének az igényeihez. Ezzel szemben az Egyesült Államokat ért támadás háttere nem ragadható meg ilyen könnyen. (Egyszeru próbát alkalmazva: nehéz volna megmondani, hogy Amerikának pontosan milyen lépéseket kellene tennie ahhoz, hogy az ellene irányuló terrorizmus politikai mozgatórugóit kikapcsolja.) Ez a tény egyrészt azzal a következménnyel járt, hogy az érintett társadalmakban a szubjektív fenyegetettségérzet megfoghatatlanabbá és parttalanná vált, másfelol az egyetlen könnyen alkalmazható magyarázó sémát a "civilizációk harca" típusú értelmezések kínálták. Ez a két körülmény együttesen létrehozta mind a lelki szükségletet (legalábbis Amerikában), mind pedig az ideológiai megalapozást ahhoz, hogy a terrorizmus elleni küzdelmet a szó nem átvitt értelmében vett háborúként lehessen jellemezni. Alább amellett érvelek, hogy az Amerikában 2001. szeptember 11-e óta bevezetett jogkorlátozó intézkedések legsúlyosabb következményei és hosszú távon leginkább aggodalmat kelto vonásai elsosorban éppen ezzel függenek öszsze. Az a tény, hogy a terrorizmus elleni - egyébként szükséges és jogos - küzdelem a háború eszköztárát és szemléletét alkalmazza a bunüldözoi intézkedéseké helyett, számos vonatkozásban kijelölte a szabadságkorlátozások jellegét, a különféle eroszakszervezetek egyének feletti hatalma kiterjesztésének irányát.

"Háború" a terroristák ellen

2001. szeptember 11-e után a Bush-kormányzat mindenekelott két területen vezetett be súlyos szabadságkorlátozó intézkedéseket. Az alig néhány héttel a terrortámadások után, október 25-én elfogadott USA PATRIOT Actet és az egy évvel késobb létrehozott belbiztonsági kormányhivatalt, valamint a tavaly májusban életre hívott, több tárca tevékenységét összehangoló "terroristafenyegetéssel foglalkozó integrációs központot" (TTIC) megalapozó jogszabályok célja a terrorizmussal kapcsolatos információgyujtés és -elemzés hatékonyabbá tétele, a különbözo bunüldözo és felderíto szervezetek közötti információcsere jogi és szervezeti lehetoségének megteremtése.2 Mindez az állampolgárok, állandó lakosok és más személyek megfigyelésére, a velük kapcsolatos adatgyujtésre, a házkutatásra és lefoglalásra vonatkozó eljárási garanciák (a bírói felülvizsgálat korlátozása, a bizonyítási normák jelentos leszállítása) meggyengítésével, felszámolásával járt. A másik terület a kormányzat abbéli hatalmának kiterjesztése, hogy a terrorizmussal gyanúsított személyeket a szokásos eljárási garanciák és jogorvoslati lehetoségek mellozésével korlátlan ideig elzárhassa.

A kormányzat által kituzött két cél, a terrorizmussal kapcsolatos információgyujtés eszköztárának szélesítése, valamint a terrorcselekmények elkövetésével gyanúsított személyek alapveto jogainak radikális korlátozása általában eltéro megítélés alá esett a szabadságjogok miatt aggódók körében. Azt általánosságban kevesen vitatják, hogy Amerikának és a többi fenyegetett liberális demokráciának javítania kell adatgyujtési és -elemzési kapacitását. Mai ismereteink alapján nagyon valószínunek tunik, hogy a szeptember 11-i merényletek megakadályozhatók lettek volna, ha a különbözo bunüldözo és hírszerzo szervezetek közötti információcsere és együttmuködés szélesebb köru. (Persze ez nem változtat azon, hogy a különbözo szervezetek közötti intézményes korlátok fenntartása jogállami szempontokból nagyon is indokolható.) Ezzel szemben azt, hogy a terrorizmus elleni küzdelem valóban szükségessé tenné a büntetoeljárás jogállami normáinak szétzilálását, a John Ashcroft vezette igazságügy-minisztériumon kívül nagyon kevesen fogadják el. De a különbségek ellenére a két területen bevezetett korlátozások egységes szemléletrol tanúskodnak, mégpedig olyanról, amely hosszú távon sokkal nagyobb veszélyekkel fenyeget, mint egyik vagy másik szabadságjog átmeneti vagy akár tartós megszorítása. Az új szemlélet és a nyomában járó strukturális átalakulások az amerikai állam karakterének megváltozását vetítik elore, mégpedig elsosorban éppen a terrorizmus elleni - új típusú és ezért állítólag újszeru eszközöket követelo - "háború" doktrínája következményeképpen.

A háborús doktrína folyománya, hogy az információgyujtés és -áramlás területén lebontják a falakat a külföldi hírszerzési tevékenység (ideértve a különleges muveleti egységek tevékenységét is) és a hazai bunüldözés intézményei között. A belbiztonságról szóló törvény például az új belbiztonsági minisztérium alá helyez több hírszerzési és bevándorlással kapcsolatos feladatkört is. Az ilyen jellegu integráció már pusztán a különbözo típusú szervezetek egymástól igen eltéro intézményes gyakorlata miatt is problematikus. Az amerikai bíróságok megszilárdult gyakorlata alapján például a különféle kormányszervek külföldön, nem amerikai állampolgárokkal szemben egy sor olyasmit megtehetnek (kényszervallatás, mindenféle biztosítékok nélküli orizetbe vétel stb.), ami az Egyesült Államok joghatóságán belül vagy amerikai állampolgárokkal szemben bizonyosan törvényellenesnek minosülne. Ha viszont azok a kormányszervek, amelyeket sok évtizedes intézményi muködési rutinjuk ahhoz szoktatott, hogy jóformán mindenféle jogállami kötöttség nélkül, kvázi háborús viszonyok között tevékenykedhetnek külföldön, komoly szerephez jutnak a hazai bunüldözésben, akkor igen nagy a veszélye annak, hogy ezek az alkotmányos normák odahaza is erodálódni fognak.3 Reális tehát a veszélye annak, hogy a terrorizmus elleni küzdelem kapcsán bevezetett strukturális változások a hatalomgyakorlás, a hatósági kényszerintézkedések teljes spektrumában szabadságkorlátozó, a jogállami normákat lerontó változásokat idéznek elo, és nem csak azokban az esetekben, ahol valóban a terrorelhárítás a cél.

A háborús doktrína közvetlen folyománya a terrorizmussal gyanúsított személyek esetében a hagyományos eljárásjogi garanciák és a méltányos, a védelem és a vád egyenjogúságán alapuló tárgyalás mellozése is. Ezt a gyakorlatot a Bush-kormányzat azzal az érveléssel próbálta igazolni, hogy a kérdéses személyek "törvényen kívüli ellenséges hadviselok", akiket nem illet meg a hadifogolystátus, és mivel - e gondolatmenet értelmében - nem is közönséges buncselekményekkel gyanúsítják oket, a büntetoeljárás garanciális szabályai sem vonatkoznak rájuk. Törvényen kívüli hadviseloknek azok a személyek minosülnek, akik hagyományos háborúban valamelyik hadviselo fél oldalán, de a szokásos megkülönbözteto jegyek (egyenruha, rendfokozatok, a fegyverek nyílt viselése) nélkül vesznek részt a harcokban. Ez a minosítés a terrorizmus elleni "háború" összefüggésében igencsak problematikus. Eloször is, függetlenül attól, hogy a terrorizmussal gyanúsított személyek különbözo csoportjaira (al-Kaida-tagok, tálib fegyveresek stb.) mennyire alkalmazható ez a kategória, azt, hogy valaki törvényen kívüli hadviselo-e, pártatlan testületnek kell megállapítania, és az érintetteknek biztosítani kell státusuk felülvizsgálatának lehetoségét. Ez a terrorizmus elleni "háború" során orizetbe vettek esetében több mint két éven keresztül nem történt meg.4 Másodszor, a terrorizmus elleni küzdelem semmiképpen nem tekintheto hagyományos, szuverén államok közötti háborúnak, ezért (feltéve, de meg nem engedve, hogy elfogadjuk a háborús doktrínát) a hadifogoly-, illetve törvényen kívüli hadviseloi státus megállapításánál sem lehetnek irányadók olyan technikai részletszabályok (vö. egyenruha stb.), amelyek a konvencionális háború viszonyait tükrözik. Ha a hadifoglyok és a törvénytelen hadviselok közötti megkülönböztetést ezen újszeru "háború" viszonyai között is alkalmazni akarjuk, akkor a szabályokat megalapozó mögöttes elvekhez kell visszanyúlnunk útmutatásért.5

A háborús szabályoknak a terrorizmussal gyanúsított személyekkel szembeni eljárásra való kiterjesztésének szintén van egy olyan vetülete, amely a szabadságkorlátozás általánosságban vett kérdésénél is ijesztobb perspektívákat vetít elore. Kenneth Roth, a Human Rights Watch igazgatója gondolatkísérletét kölcsönvéve jól példázza ezt a veszélyt, ha elképzeljük, hogy mit jelentene a háborús szabályok következetes alkalmazása mondjuk az amerikai állampolgárságú José Padilla esetében, akit a chicagói repülotéren vett orizetbe az FBI 2002 májusában. Utóbb terrorcselekményekre tett elokészületekkel gyanúsították, majd törvényen kívüli hadviselonek minosítették, és lassan két éve vádemelés nélkül egy katonai létesítményben tartják fogva. Ha elfogadjuk, hogy Padilla hadviselo az Egyesült Államok és az al-Kaida közötti "háborúban", akkor a vele szemben fellépo hatóságoknak nemcsak arra lett volna joguk, hogy orizetbe vegyék, hanem arra is, hogy figyelmeztetés nélkül megöljék a repülotéren. Ezt azonban nyilvánvalóan elfogadhatatlannak találjuk.6

Ezen túlmutató, önmagában is aggasztó az a tendencia, hogy a jelek szerint a kormányzat akár egyazon eset különbözo szakaszaiban is pillanatnyi célszeruségi szempontok szerint választja ki, hogy a büntetoeljárás vagy a hadijog szabályait tartja-e irányadónak. Roth már idézett tanulmányában említ ilyen eseteket. 2001 októberében a kormányzat hat, Boszniában tartózkodó algériai állampolgárságú személy kiadatását kérte, és el is érte letartóztatásukat. Ám utóbb a boszniai Legfelso Bíróság bizonyíték hiányában a hat ember szabadon bocsátását rendelte el, mire Washington áttért a háborús szabályokra, és eroteljes nyomására a boszniai kormány kiadta az algériaiakat, akiket aztán Guantanamóra szállítottak törvényen kívüli hadviseloként.7

Terroristák: hadviselok vagy bunözok?

Azok az ideológusok és döntéshozók, akik a terrorizmus elleni küzdelmet háborúként jellemzik, nem átvitt értelemben beszélnek: az Egyesült Államok politikai gyakorlatában érvényt nyert az az elv, hogy a terrorizmussal összefüggésbe hozható személyek tekintetében nem a bunüldözés és a büntetoeljárás, hanem a háború szabályai az irányadók. Eddig ennek a szemléletnek az intézményekre és a szabadságjogokra gyakorolt hatásáról esett szó. Úgy vélem azonban, hogy az a kérdés, hogy a terroristák hadviselonek vagy bunözonek tekintendok-e, felvetheto abból a nézopontból is, hogy melyik válasz felel meg inkább az e magatartásokkal kapcsolatban kialakított erkölcsi ítéleteinknek. Távolról sem evidens, hogy egy terrorszervezettel szembeni fellépés során a háborús szabályok az irányadók, mégpedig többek között olyan szempontok alapján, amelyeket a terrorizmus elleni "háború" híveinek is jó okuk volna megfontolni. Erkölcsi szempontból nagyon másként tekintünk az ellenséges hadviselokre, mint a bunözokre. Függetlenül attól, hogy ki indította a harcot és milyen indokok alapján, amíg a háború tart, erkölcsileg nem tekintjük kifogásolhatónak, ha a szembenálló hadviselo felek megölik egymás katonáit - természetesen meghatározott feltételek fennállása esetén (például az ellenséges katona nem magatehetetlen, nem adta meg magát stb.). És éppen mert az ellenséges hadviselok megölése háború idején nem kifogásolható, az ellenségeskedés lezárulta után pusztán ezért senkit nem lehet felelosségre vonni. Az ellenséges katona nem azért ölheto meg, mert erkölcsileg bunös, hanem mert veszélyt jelent a háborús cél elérése szempontjából, és esetleges megölése nem büntetés, hanem a háború céljától - az ellenség hadseregének legyozésétol - elválaszthatatlan eshetoség. Hasonlóképpen a foglyul ejtett ellenséges katona orizetben tartása sem a büntetéssel, hanem kizárólag azzal a céllal igazolható, hogy az illeto ne tudjon ismét csatlakozni az ellenséges hadsereghez, és csak addig igazolható, amíg a háború véget nem ért, amíg tartani lehet újbóli harcba állásától. Ezzel szemben a bunözokkel kapcsolatban elfogadhatatlannak tartjuk, ha a hatóság képviseloi intézkedés közben megölik oket (kivéve, ha ez más életek megvédése céljából történik).

Mármost nem hiszem, hogy erkölcsi intuícióinknak az felel meg, ha a terrorcselekmények elkövetoit hadviselo feleknek tekintjük. Ezt jól mutatja, ha végiggondoljuk, mit implikálnának a háborús szabályok a terroristák erkölcsi helyzetére nézve a "háború" lezárulta után: ha abból indulunk ki, hogy Amerika és a terroristák között háború zajlik, akkor azt is el kell fogadnunk, hogy az ellenségeskedés megszuntével a terrorcselekményeket elkövetok békésen viszszavonulhatnak polgári hétköznapjaikba, a felelosségre vonás veszélye nélkül és tiszta erkölcsi számlával. Úgy vélem, a legtöbben egyetértenének azzal, hogy ez abszurd, elfogadhatatlan volna. De ha így van, akkor nem tarthatjuk oket hadviselo félnek.

Összefoglalva, jó okunk van ragaszkodni ahhoz az erkölcsi ítéletünkhöz, hogy a terrorcselekmények elkövetoi nem hadviselok, hanem bunözok - igaz, tetteik mozgatórugója rendszerint nem a nyereségvágy, a kegyetlenség vagy valami más efféle, amiket legtöbbször a közönséges buncselekményekhez társítunk, hanem tipikusan valamilyen politikai indíték. Nemcsak arról van szó, hogy az ezzel ellentétes álláspont gyakorlati érvényesítése elfogadhatatlan következményekhez vezethet a szabadságjogok korlátozása és a jogállami normák lerontása terén, hanem arról is, hogy a hadviselokel szembeni erkölcsi attitudjeink nincsenek összhangban azzal, amit a terroristák tetteirol gondolunk. Márpedig ha az állam fenntartja magának a jogot, hogy a "háború" ideje alatt úgy bánjék a terroristákkal, mint hadviselokkel - megölhesse, az ellenségeskedés idejére tárgyalás nélkül orizetbe vehesse oket -, akkor a háború után is meg kell adnia számukra a hadviselok erkölcsi státusát. A hadijog alkalmazása nemcsak a jogállami normák, hanem a terrorizmusról való gondolkodásunk tekintetében is abszurd következtetésekhez vezet. A terrorizmus ellen természetesen küzdeni kell, de ennek nem a háború a megfelelo formája.8

1 Persze ez a megállapítás sem tartható mindenféle megszorítástól mentesen. Mint Ronald Dworkin írja, az emberi jogok gondolata értelmetlen volna, ha a jogok tiszteletben tartása nem járna szükségképpen együtt bizonyos mértéku kockázatvállalással. Nagymértékben valószínusítheto, hogy valamennyiünk élete marginálisan kisebb veszélynek lenne kitéve, ha nemcsak a bizonyítottan bunözoket, de a "gyanúsakat" is megfosztanánk szabadságuktól. Ezt mégsem tartjuk elfogadhatónak. Lásd Ronald Dworkin: Terror & the Attack on Civil Liberties, The New York Review of Books, 6 November, 2003. Magyar nyelven lásd a Beszélo 2003. decemberi számában.

2 Rogers M. Smith: Arraigning Terror, Dissent, Spring 2004.

3 Smith i. m.

4 A Legfelso Bíróság nyár eleji döntése értelmében a Guantanamón fogva tartottak számára biztosítani kell, hogy pártatlan testület egyenként döntsön jogi státusukról. Azóta e bizottságok már részben fel is álltak. Ugyanakkor a bíróság elfogadhatónak tartotta, hogy a státus megállapításánál vélelmezzék a kormányzat véleményének megalapozottságát. A Legfelso Bíróság döntéseirol lásd Ronald Dworkinnak a Fundamentum e számában megjeleno írását.

5 Lásd Dworkin i. m.

6 Az eset tárgyalásához lásd Kenneth Roth: The Law of War in the War on Terror, Foreign Affairs, January-February 2004.

7 Roth i. m.

8 Természetesen van arra is példa, hogy a terrorizmus elleni jogos küzdelem valóban a háború formáját ölti. Erre volt példa az afganisztáni háború, amelyben Amerika igazolhatóan semmisítette meg az al-Kaidának területi, anyagi és szervezeti bázist nyújtó tálib rezsimet.